Anayasa Değişikliğinde Aslında Ne Nedir?

Bugün kuvvetler ayrılığı ilkesi 18. yüzyıldaki anlamında farklı bir forma kavuşmuştur. Hükümet sisteminin adı ister parlamenter ister başkanlık isterse yarı başkanlık olsun yasama ve yürütme arasındaki dengenin özellikle yürütme lehine değiştiği, yargının ise hem yasama hem de yürütme karşısındaki dengeleyici/denetleyici işlevinde bir artış olduğu ifade edilmelidir. Hükümetlerin değişen ekonomik ve siyasal gelişmelere hızlı bir biçimde uyum sağlama ihtiyaçlarının dayattığı bu dönüşümü en fazla hisseden ülkelerden biri Türkiye olmuştur. 1960’ların ortasından itibaren parlamenter sistemin zaafları üzerinden tartışılan başkanlık sistemi, Meclis Anayasa Komisyonu’nda görüşülen anayasa değişiklik taslağıyla hiç olmadığı kadar somut bir hal almıştır.

Anayasa değişikliğine ilişkin Meclis’teki görüşmelerin başlamasıyla kamuoyunda da önerinin özellikle hükümet sistemini ilgilendiren kısımları üzerindeki tartışmalar da yoğunlaşarak devam etmektedir. Demokratik bir siyasal sistem açısından da olması gereken, tüm toplumu ilgilendiren bir konuda tüm kesimlerin görüşlerini açıklaması ve bunun üzerinden de en doğru olana ulaşılmasıdır. Ancak anayasa değişikliği önerisi başlığı altında yapılan tartışmalar nicelik olarak bu sonucu ortaya çıkarsa da maalesef niteliksel olarak aynı olumlu tablodan bahsetmek pek mümkün gözükmemektedir. Özellikle öneriye karşı olanların argümanları dikkate alındığında bu durum oldukça net bir biçimde anlaşılabilmektedir. Anayasa komisyonundaki görüşmelerin başladığı tarihten bugüne medyada çıkan eleştirel görüş, yorum, köşe yazısı vb. bakıldığında tartışmanın yasama-yürütme ilişkileri üzerinden yürütüldüğü söylenebilir. Burada da özellikle Cumhurbaşkanı ile Meclis seçimlerinin eş zamanlı yapılması, her iki organının birbirinin varlığına son verme imkanına sahip olması, Cumhurbaşkanının görev süresi ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri öne çıkmaktadır.

Öneriye getirilen eleştirilerin önemli bir kısmı yasama organının yürütme organı karşısında zayıflatıldığını ileri sürmektedir. Bunu ileri sürenlerin ilk iddiası hem yasama hem de yürütme organı seçimlerinin birlikte yapılmasının her iki organda da aynı siyasal çoğunluğu ortaya çıkaracağı yönündedir. Karşılaştırmalı örnekler üzerinden yapılan ampirik araştırmalar bu iddiayı desteklediği gibi bunun tersi sonuçları doğuran tecrübeleri de göstermektedir. Hatta önerideki gibi başkanların iki turlu seçimlerle belirlendiği sistemlerde özellikle popüler adaylar üzerinden kurulan seçmen koalisyonları seçimlerin ikinci tura kalması durumlarında yasama ile yürütme organlarının farklı siyasal geleneklerden oluşmasını kolaylaştırıcı etkiye sahiptir. Dolayısıyla “Seçimlerin eş zamanlı yapılması hem yasamada hem yürütmede aynı partiyi hâkim kılar” önermesi baştan kesin bir doğru olarak kabul edilmemelidir. Velev ki bu önerme Türkiye açısından doğrulansa bile cumhurbaşkanlığı sistemine geçilme amacı ile örtüşen bir tabloyu karşımıza çıkarmaktadır. Zira değişiklik gerekçesinde de belirtildiği üzere bunun rasyonel bir temeli mevcuttur; bu da bugüne kadar parlamenter sistemin ortaya çıkardığı istikrarsızlıklardan kurtulmaktır. Başkanlık modellerinde farklı yasama çoğunluğu ile çalışan başkanlara rastlanılmaktadır. Bölünmüş hükümet olarak adlandırılan bu durumun önemli bir sonucu sistemin yasama-yürütme aksı üzerinde tıkanmasıdır. Seçimlerin eşzamanlı yapılması da bu çerçevede üretilen bir formül olarak değerlendirilmelidir.

Fesih değil yenilenme

Öneride seçimlerin eşzamanlılığı ile birlikte düşünülmesi gereken bir diğer başlık, yasama ve yürütmenin karşılıklı olarak birbirilerini yenileyebilmesidir. Her ne kadar bu durum “fesih” biçiminde adlandırılsa da kastedilen aslında karşılıklı bir yenilemedir. Bazı başkanlık modellerinde görüldüğü üzere Cumhurbaşkanının tek taraflı olarak meclisi ortadan kaldırması söz konusu değildir. Önerinin gerekçesinden başkanlık sistemlerindeki en büyük sorun alanlarından biri olan yasama-yürütme arasında ortaya çıkması muhtemel bir “kilitlenme” sorununa çözüm olarak getirildiği düşünülen bu mekanizma aynı zamanda eş zamanlı bir görevden ayrılma yöntemini de zorunlu kılmaktadır. Öneride tercih edilen usul açısından bakıldığında bu yetkinin Meclis tarafından kullanımı üçte iki çoğunlukla gerçekleştirilebilirken, Cumhurbaşkanı açısından herhangi bir şarta bağlanmamaktadır. Kanaatimizce bu tâli bir tartışma olarak kabul edilmelidir. Zira Cumhurbaşkanı karşısında üçte ikilik çoğunluk, Meclisin sahip olduğu yetkiyi keyfi kullanamamasını sağlayabilecek bir sayı olarak düşünülmelidir. Bu durum Meclisteki çoğunluğun Cumhurbaşkanının siyasi geleneğinden farklı bir çizgiden gelmesi durumunda çok daha riskli olabilecek sonuçları engellemek adına atılan bir adım biçiminde düşünülebilir.

Karşılıklı olarak seçimlerin yenilenmesi başlığı ile ele alınan bir diğer husus Cumhurbaşkanının ikinci döneminde seçimlerin Meclis tarafından yenilenmesi kararının alınmasıyla ortaya çıkması olası bir duruma odaklanmaktadır. “Cumhurbaşkanına üçüncü dönemin kapılarını açacak” biçiminde dile getirilen bu eleştirinin ilk bakışta haklı gözüken yanları olmakla birlikte, seçilmiş bir Cumhurbaşkanına karşı oluşabilecek meclis çoğunluğunun onu görevden uzaklaştırmak adına kullanılabilecek bir silaha dönüşebileceği unutulmamalıdır. Böyle bir durumda ise anayasal olarak iki kez Cumhurbaşkanlığı yapma imkanının gasp edilmesi söz konusu olacaktır.

Önerinin hükümet sistemi tasarımına getirilen bir diğer eleştiri, kararnameler yoluyla Cumhurbaşkanının yasamanın alanını daralttığı hatta etkisizleştirildiği iddiasına dayanmaktadır. Bunu ileri sürenlerin başlıca dayanağını, kararname çıkarma yetkisinin sınırlarının belirsizliğine yaptıkları vurgu meydana getirmektedir. Birçok başkanlık sisteminde başkana kararname çıkarma yetkisi verilerek, yürütmenin başı olan organın politikalarını hayata geçirebilmesi imkânı tanınmaktadır. Örneğin ABD sistemi açık bir biçimde başkanlara kararname çıkarma yetkisi vermemiştir. Ancak ABD Anayasası’nın 2. maddesinde düzenlenen yürütme yetkisinden hareketle 1793 yılından bu yana “yürütme emirleri” adı altında kullanılmıştır. William H. Harrison haricinde neredeyse tüm başkanlar bu emirleri politikalarını hayata geçirirken kullanmışlardır. Başkan Harry S. Truman, Amerikan silahlı kuvvetlerinde ayrımcılığı 1948 yılında çıkardığı bir yürütme emri ile kaldırmıştır.

KHK’lar ve federalizm

Öneri de karşılaştırmalı örneklere uygun bir şekilde cumhurbaşkanı tarafından yürütme yetkisine ilişkin çıkarılacak kararnamelerle ilgili önemli sınırlamalara yer vermektedir. Anayasada kişinin hak ve ödevleri ile siyasi hak ve ödevler başlıklarında yer alan hususlarda kararname çıkarılmasını yasaklaması bunun önemli bir örneğidir. Ayrıca kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümlerinin uygulanacağı; TBMM’nin aynı konuda kanun çıkarması durumunda kararnamenin hükümsüz hale getirilmesi de öneride cumhurbaşkanlığı kararnamelerine dair sınırlamalar olarak dikkat çekmektedir. Tüm bunlar dışında kararnameler Anayasa Mahkemesi denetimi altında olacaktır. Örneğin kanunlarla kararnameler arasında ortaya çıkması olası bir çatışmanın çözüm yeri olarak Anayasa Mahkemesi gösterilmektedir.

Kararnameler konusunda ciddiyetten uzak olduğu daha ilk bakışta fark edilebilecek bir eleştirinin ise bunlar aracılığıyla Cumhurbaşkanının federalizme kapı aralayan yetkilere sahip olduğu iddiasından kaynaklandığı görülmektedir. Bunu savunanların başlıca dayanağını önerinin 15’inci maddesinde, “Merkezi idare kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarının görev, yetki ve sorumlulukları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir” ifadesi meydana getirmektedir. Yürütmenin başı olan bir organın bürokratik kurum ve işleyişlere ilişkin yasal düzenlemeler yapma yetkisi ile düşünülmesi gereken bu ibarenin, anayasada devletin değiştirilemez ilkelerinden biri olan üniter yapıyı ortadan kaldıracağı şeklindeki bir bağlam içinde ele alınmasının çok doğru olmayacağı belirtilmelidir.

Dünyadaki her hükümet sisteminde olduğu gibi anayasa değişikliği önerisi ile sunulan Cumhurbaşkanlığı sisteminin de çeşitli sorunları olabilir. Zaten hem yürümekte olan Meclis süreci hem de sonrasındaki olası referandum süreci bunların yoğun bir biçimde tartışılmasına imkân tanımaktadır. Ancak bugüne kadar gelen süreç maalesef yapıcılıktan oldukça uzak gözükmektedir. Eleştirenlerin birçoğu mevcut parlamenter sistem içinde yürütmenin sahip olduğu baskın rolü tartışmamakta ya da parlamenter sistemlerin yaşadığı krizin yapısal nedenlerini gözardı etmektedir. Buna karşılık hemen hemen hepsinin parlamentarizmi yücelten bir söylemden beslendikleri görülmektedir. Buna somut ve karşılaştırmalı tecrübelerle örneklenemeyen, aksine duygusal ve soyut varsayımları temel alan çeşitli ön kabullerin de eşlik etmesi eklendiğinde gerçeklik zemini ayaklarımızın altından kayıp gitmektedir. Hatta bu, bazen öyle bir aşamaya gelmektedir ki hükümet sistemine dair tartıştığımız bir başlık toplumun “medeni olma” durumunu ölçmeye kalkıştığımız bir kritere dönüşebilmektedir. Ama hepsinden önce gerçekten eleştirmek istediğimiz şeyin bir hükümet sistemi tasarımı olup olmadığına karar vermemiz gerekmektedir.

[Star Açık Görüş, 1 Ocak 2017]